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CAA Lyon, 14 janvier 2021, Ville de Grenoble, n°18LY03411 et 18LY03413 – [Conclusions de M. Pierre THIERRY, rapporteur public]

CONCLUSIONS

M. Pierre THIERRY, Rapporteur public

En 2001 la commune de Grenoble a choisi de confier à un établissement public administratif (EPA) doté de la personnalité morale et de l’autonomie financière,  nommé la « Régie 2C » l’exploitation de deux équipements culturels : une salle de répétition (« la chaufferie ») et une salle de spectacle (« le Ciel »). En 2012, la « Régie 2C », devenue entre temps la régie « Ciel » a recruté son directeur et un administrateur sur la base de contrats de travail à durée indéterminée.  

Pour des raisons économiques, la commune de Grenoble a décidé, par une délibération du 23 mai 2016, de renoncer à ce service public facultatif et de liquider l’EPA par la clôture de ses comptes et la reprise de l’actif et du passif dans le budget principal de la commune. Les bâtiments « la chaufferie » et « le ciel » ont ainsi réintégré le patrimoine immobilier communal.

Par une délibération du 28 juin 2016, le conseil d’administration de la régie a ensuite décidé de la suppression des deux emplois du directeur et de l’administrateur. En l’absence de reclassement, ils ont été licenciés par deux décisions du 21 juillet 2016 à compter du 1er décembre 2016. Ces derniers ont alors demandé au tribunal administratif de Grenoble l’annulation de la délibération du  23 mai 2016 et des décisions du 21 juillet 2016 de licenciement. Le tribunal a annulé la délibération du  23 mai 2016 en tant qu’elle a décidé la dissolution de la régie Ciel sans déterminer la situation des personnels de cette Régie ainsi que les deux décisions de licenciement du 21 juillet 2016.

La commune de Grenoble, vous demande de revenir sur la position du tribunal administratif de Grenoble ce qui va vous conduire à vous prononcer sur la question, a priori inédite en jurisprudence et non tranchée par les textes, du sort à réserver aux agents contractuels dans le cadre de la dissolution d’un EPA local.

I/ Sur la délibération du  23 mai 2016

1°) Sur la régularité du jugement

La commune de Grenoble soutient en premier lieu que le jugement est entaché d’irrégularité puisque la délibération du  23 mai 2016, selon le moyen, ne faisait pas grief. Le tribunal aurait donc dû considérer que les conclusions en annulation dirigées contre la délibération étaient irrecevables.  

Le TA n’a annulé que partiellement la délibération litigieuse, il l’a annulée, en quelque sorte « en creux » , pour une disposition qui lui fait défaut et qui, selon le tribunal administratif de Grenoble devait obligatoirement y figurer. La question qui est ainsi posée par la commune de Grenoble revient à s’interroger sur l’intérêt à agir des requérants de première instance contre une absence de décision. Pour apporter cette réponse il faudrait au préalable savoir si les requérants peuvent se prévaloir d’une prérogative qui leur aurait été refusée. Or cette question relève du fond et non de la recevabilité. Et la recevabilité ne s’apprécie pas rapport au fond. Pour sortir de cette impasse je pense qu’il faut admettre que les requérants ont par principe intérêt à agir contre une décision qui refuse de leur accorder une prérogative avant de se prononcer sur l’existence même de cette prérogative.

En l’espèce, cela doit vous conduire à admettre que les demandeurs avaient bien intérêt à se plaindre de ce que le conseil municipal a omis de se prononcer sur leur sort, dès lors qu’il est manifeste que l’objet de la délibération est susceptible de provoquer une modification de leur situation. Je vous invite ainsi à écarter la fin de non recevoir.

2°) Sur le bien-fondé du jugement et la légalité de la délibération litigieuse.

Les premiers juge ont considéré que la commune de Grenoble avait méconnu les articles R. 2221-62 et R.2221-17du code général des collectivités territoriales.  Aux termes de ceux-ci « La délibération du conseil municipal décidant de renoncer à l’exploitation de la régie détermine la date à laquelle prennent fin les opérations de celle-ci. (…) L’actif et le passif de la régie sont repris dans les comptes de la commune. Le maire est chargé de procéder à la liquidation de la régie. (…) » (R. 2221-17) : « En cas de dissolution, la situation des personnels de la régie est déterminée par la délibération prévue à l’article R. 2221-17 et est soumise, pour avis, aux commissions administratives paritaires compétentes ». (R. 2221-62)

Il est certes indiqué dans l’exposé des motifs de la délibération que celle-ci aboutira à « conduire les démarches comptables et administratives nécessaires, notamment le licenciement des deux agents restants ». Mais ces démarches ne sont pas mentionnées dans le dispositif de la décision. Le TA a considéré que cela ne suffisait pas pour considérer que le conseil municipal avait « déterminé la situation de ces personnels à l’issue du vote, en l’absence de toute mention les concernant dans le dispositif de la délibération attaquée »

Pour contester ce raisonnement, la commune de Grenoble fait valoir que les dispositions précitées ne l’obligeait pas à régler elle-même le sort des agents concernés et que celui-ci dépendait de la compétence de l’établissement (la régie Ciel) et qu’il devait être soumis à l’avis de la CAP compétente.

Que la CAP compétente doive être saisie de la situation des deux agents concernés est une chose, mais que la situation des personnels de la régie soit déterminée par la délibération en est une autre. Les dispositions de l’article R. 2221-62 du CGCT me semblent ni ambiguës, ni se prêter à une interprétation. Elles prévoient que c’est la délibération qui décide de la dissolution qui détermine la situation des personnels de la régie. Je ne vois dans le reste de l’article aucun moyen d’échapper à cette obligation. Le fait que cette décision soit ensuite soumise à l’avis d’une CAP, me paraît parfaitement indépendant. Vous pourrez ainsi écarter ce moyen.

En second lieu, la commune de Grenoble, soutient que la délibération évoquait la situation des deux agents de la régie et que la traduction juridique du sort des agents ne pouvait lui appartenir et donc figurer dans son dispositif dès lors que ces deux agents étaient employés par une personne morale à part entière. En d’autre termes, la régie étant dotée de la personnalité morale, elle échapperait aux dispositions de l’article R. 2221-62.

Il est vrai que le CGCT prévoit bien deux formes de régies, soit la régie dotée de la seule autonomie financière, soit la régie dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière (article L. 2221-4). Pour la seconde, le régime est fixé par les articles L. 2221-10 et ss et ces régies sont en effet considérées comme des établissements publics locaux.

Si l’article R. 2221-17 relatif à la délibération de dissolution de la régie ne distingue pas entre les deux formes de régies, en revanche l’article R. 2221-62 est spécifique aux régies dotées de la personnalité morale. Il ne fait donc aucun doute que le pouvoir réglementaire a bien pris en compte l’existence de la personnalité morale de la régie lorsqu’il a donné la compétence au conseil municipal pour déterminer le sort des personnels de la régie lorsque le principe de sa dissolution est décidé.

Quant à savoir si la délibération litigieuse détermine effectivement le sort des agents, la défense adoptée par la commune revient à reconnaître que ce n’est pas le cas. Je n’ai pas de difficulté à vous inviter à considérer, comme l’a fait le TA, que le sort des agents devait être fixé dans le dispositif, c’est à dire la partie de la délibération qui a valeur de décision, et non simplement dans l’exposé des motifs.

Le moyen ne peut donc qu’être écarté.

Il en résulte que c’est à juste titre que le tribunal administratif de Grenoble a annulé la délibération du  23 mai 2016 en tant qu’elle ne décide pas du sort des deux agents de la régie.

II/ Sur les décisions de licenciement du 21 juillet 2016

 Le décret n° 88-145 du 15 février 1988 pris pour l’application de l’article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale dispose à son article 39-5 que «  Le licenciement  (…) ne peut être prononcé que lorsque le reclassement de l’agent n’est pas possible dans un autre emploi que la loi du 26 janvier 1984 susvisée autorise à pourvoir par un agent contractuel et dans le respect des dispositions légales régissant le recrutement des agents contractuels »

Le tribunal administratif de Grenoble a considéré qu’en vertu de ces dispositions et de celles des articles précités du CGCT, en cas de dissolution d’une régie, l’autorité territoriale compétente était tenue, a minima d’inviter l’agent contractuel en passe d’être licencié en raison de la suppression de son emploi à présenter une demande de reclassement. Constatant qu’aucune procédure de reclassement n’avait été engagée concernant les deux agents, le TA a annulé les décisions de licenciement.

La commune de Grenoble considère que, ce faisant, le TA a entaché son jugement d’une erreur de droit car en vertu de ce même article 39-5 « L’offre de reclassement concerne les emplois des services relevant de l’autorité territoriale ayant recruté l’agent ». Or, fait elle observer, elle n’est pas l’autorité territoriale qui a recruté les deux agents, cette autorité était la Régie, dotée de la personnalité morale. Le tribunal n’avait pas, selon le moyen à la substituer à la régie.

Précisons tout d’abord, pour répondre au moyen, qu’il est certain que pesait sur l’autorité responsable, nous verrons ensuite laquelle, une obligation de rechercher à reclasser les agents dont la suppression de poste est prévue. Cela découle de l’avis du Conseil d’État 25/09/2013 Mme SADLON  n°365139 (A), dont la solution a été reprise dans de nombreux arrêts.

Le conseil d’Etat a considéré dans cet avis qu’il résulte d’un principe général du droit qu’il incombe à l’administration, avant de pouvoir prononcer le licenciement d’un agent  contractuel recruté en vertu d’un contrat à durée indéterminée pour affecter un fonctionnaire sur l’emploi correspondant, de chercher à reclasser l’intéressé.

Il convient de préciser que dès un arrêt Conseil d’État 18/12/2013 MINISTRE DE L’ EDUCATION NATIONALE c/ Mme Sinclair n° 366369 (B) le principe a été élargi à tous les cas licenciement, (sauf faute disciplinaire) y compris donc ceux qui ne sont pas opérés pour remplacer l’agent contractuel par un fonctionnaire.

La commune ne conteste pas ce principe, mais elle estime que ce n’est pas à elle d’assumer la responsabilité d’une recherche de reclassement des deux intimés. Il vous faut donc trancher la question de savoir à qui incombe cette responsabilité.

En prévoyant que « L’actif et le passif de la régie sont repris dans les comptes de la commune. », en cas de dissolution, l’article R. 2221-17 du CGCT semble induire d’y inclure les droits et obligations de la structure qui disparaît. Mais il faut bien reconnaître que cela n’a rien d’évident et ce n’est en tout cas pas tranché par les textes.

En effet, par comparaison, on peut observer que des mécanismes de transferts de moyens et donc de personnels sont certes prévus par le CGCT à l’occasion d’opération de transferts de compétences d’une commune vers un EPCI, ou d’un EPCI à un autre ou encore de fusion de communes. Voyez, par exemple, les dispositions de l’article L5211-41 pour une fusion de syndicat, l’article L5212-33 pour une dissolution de syndicat.

 Ces mécanismes qui induisent en général des transferts ou de reprise de personnel, s’expliquent par le fait que le service, ou la compétence, transféré continue d’être assuré. Or ce n’est pas véritablement le cas en l’espèce puisque l’on comprend que l’offre culturelle proposée par la régie « Ciel » a pris fin faute de moyens financiers.

De la même façon, dans le cas des délégations de service public, la fin de la délégation ou le changement de délégataire, peut s’accompagner d’une reprise du personnel, mais cela ne résulte alors que de clauses contractuelles qui peuvent être demandées par le délégant et non d’une obligation réglementaire ou législative.

Si la régie est dissoute faute de moyen, il n’existe pas, à ma connaissance, de mécanisme qui lui impose de maintenir le service lorsque ce service public ne présente pas un caractère obligatoire.

Il est donc possible d’avoir un doute sur une obligation de reprise des personnels en l’espèce.

Ceci précisé, le TA n’a pas fait mention exactement d’une reprise du personnel, mais seulement d’une reprise des contrats. Ce qui n’est qu’une déclinaison de la reprise des droits et obligations. Cela laisse la latitude à la commune de mettre un terme à ces contrats, et pour une bonne raison qui est celle de la disparition du service qui a justifié la création des emplois.  Il n’est d’ailleurs pas fait obligation à une collectivité territoriale de conserver dans ses effectifs un fonctionnaire dont le poste est supprimé. Ce dernier est en général, dans cette situation, placé sous la responsabilité du centre de gestion (après un an en surnombre).[1]

Il me semble que vous pourriez ainsi juger, que la dissolution de la régie implique pour la commune l’obligation de chercher à reclasser les agents. Ce faisant, pour vous n’imposerez pas à la commune une obligation de reprise du personnel de la régie qui n’est pas prévue par les textes. Vous ne ferez que donner une portée pragmatique au principe général du droit de l’avis Sadlon. L’obligation transférée à la commune n’est que celle de rechercher et, le cas échéant de proposer, un poste de niveau équivalent aux deux agents de la régie. Il ne s’agit pas de l’obliger à reprendre ce personnel.

L’obligation que vous imposeriez ainsi à la commune me semble relativement couler de source dès lors que la commune est à l’origine de la création de la régie, comme de sa dissolution. Il me paraît donc logique qu’elle assume les conséquences de ces décisions et en l’espèce ces conséquences ne sont que celles d’une obligation de simple mise en œuvre de moyens et non de résultat.

Par suite, même si les dispositions du code général des collectivités territoriales précitées ne sont pas explicites, leur combinaison avec le principe de la jurisprudence Sadlon, me conduit à vous proposer d’écarter le moyen de la commune et, par suite à rejeter ses conclusions en annulation.

 (…)

PCMJC au rejet des requêtes (…).


[1] Article 97 de la loi du 26 janvier 1984